México, D.F., a 9 de julio de 2011

Estimado Diputado Rogelio Cerda Pérez,
Presidente de la Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados:

En atención a su amable comunicado e invitación, para comentar algunos aspectos centrales de la Minuta con Proyecto de Decreto remitida por el Senado de la República a propósito de reformas a la Ley de Seguridad Nacional, me permito enviarle a continuación, algunas observaciones con el ánimo de contribuir a precisar conceptos y procedimientos ya contemplados en el referido documento.

Espero sean del interés tanto de usted como de los distinguidos integrantes de la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura.

De mi mayor consideración,

Dr. Javier Oliva Posada

• Ámbitos material, territorial y temporal de la aplicación de las medidas que se proponen

La agudización en la disfunción de la seguridad pública en algunas partes del país, condujo a que la sociedad y sus estructuras de representación política y de gobierno, se dieran a la tarea de hacerle frente a una situación inédita en la historia reciente del país.

Como consecuencia ello, y quizá la más visible, es la reforma de fondo a la Ley de Seguridad Nacional (LSN). Los requerimientos para atender los problemas que pueden involucionar en afectaciones a la seguridad interior, por el sentido y ambiente que condiciona el debate, se refiere a expresiones violentas que desafían con capacidad y éxito a las autoridades locales, quedando sólo el respaldo y respuesta legal y de fuerza por parte de la Federación como última línea de contención restablecimiento del orden y la paz.

Sin embargo, no puede quedar como mero referente circunstancial un antagonismo del Estado mexicano que se convierta en un factor estructural y por lo tanto permanente.
La afectación a la seguridad interior, por tanto, contiene elementos como la presencia intempestiva de fenómenos meteorológicos o de salud pública, por mencionar algunos. De allí que deba hacerse una nítida y específica diferenciación entre lo que es la Agenda de Seguridad Nacional y una Agenda Amplia de Seguridad Nacional (AASN), esta segunda, corresponde a la capacidad de revisión y gestión de la autoridad civil, local y/o federal en la prevención de eventos con capacidad desestabilizadora.

La recurrencia a la fuerza del Estado, es decir, la Fuerza Armada Permanente (FAP), en cuanto a la eventual AASN, es y seguirá siendo, complementaria en tanto que la primera responsabilidad en su atención es de la referida autoridad civil. Este planteamiento permitiría sobrepasar el dilema de cuál es la prioridad en cuanto a su accionar de la FAP.

En lo que hace a la directa delimitación geográfica, es importante considerar que los efectos de la presencia de las FAs, propicia la salida de las bandas criminales a lugares aledaños al escenario del despliegue táctico y de la presencia disuasoria armada del Estado, por lo que ampliar el radio de acción deberá contar con la colaboración expresa de las policías locales y federales, desde luego.

• Participación de las Fuerzas Armadas (FAs)

La línea de mando en la Doctrina Militar Mexicana, establece con puntualidad la supremacía del poder civil, representando por el Comandante Supremo de la Fuerzas Armadas, el Presidente de la República, de esa manera, la verticalidad y la disciplina, como en cualquier FAP, es el eje sustancial para su buen funcionamiento, en apego a la ley y hábitos políticos de cada país.

La visión de Estado que prevalece en la recurrencia a la FAP, fuera de sus responsabilidades específicas, denota por sí misma, la certeza del peligro que corre la Nación. La integridad del territorio, la paz social, la aplicación de la ley y el funcionamiento de las estructuras de gobierno al verse todas o algunas en mayor o menor grado, requieren por tanto la asistencia del Jefe del Estado mexicano, esto es, del mismo Presidente de la República.

El Artículo 73 de la Minuta enviada por el Senado de la República observa un problema en cuanto a esa línea de comunicación y de mando. En efecto, se señala de forma expresa que será la fuerza pública y sus representantes los que hagan “…del conocimiento de la autoridad competente los hechos…”. La cuestión radica en que si el Comandante Supremo, indica la participación de la FAP, sus estructuras jerárquicas son a él, al Presidente de la República, a quien deben rendir parte. No puede haber, en las circunstancias de un régimen presidencialista como el mexicano (o el estadounidense o el ecuatoriano o cualquier otro) un filtro o nivel intermedio entre militares y la representación del Poder de la República.

La preocupación que hay en algunos segmentos de la opinión pública respecto de que mediante esta ley “los militares tengan más poder”, es una evidencia o de ignorancia o de mala fe en cuanto al conocimiento que se tiene la trayectoria histórica e institucional de las FAs. Sin embargo, la confusión en la línea de mando lo que si traería es un ambiente de dispersión en las responsabilidades y por tanto, el consumo de recursos sin los resultados esperados. En algunos pronunciamientos mediáticos, se ha llegado al extremo de calificar de “Estado militar” la aprobación de una Ley, como la que aquí se analiza, sin siquiera estudiar el contenido de los trabajos generados por el Poder Legislativo.

Por eso debe avanzarse, en precisar conceptos como contingencia, riesgo, desafío y amenaza que permitan la gradualidad para el empleo racional del poder nacional. La estructura de la administración pública y el fundamental recurso de la ley, significan para cualquier gobierno, la base de la legitimidad. El enfoque debe ajustarse.

En todo caso, el problema radica en la incorporación de las policías en tareas de seguridad nacional y no las FAs, pues para éstas es una de sus funciones estructurales. La participación de las policías en una afectación a la seguridad interior debe ser, en todo caso, lo que debiera preocupar al legislador. Por ejemplo, desde su primera aplicación como tal, el Plan DN-III en 1965, ante un desbordamiento de un río en Veracruz, aquéllas han venido participando en coordinación con las autoridades civiles, locales, estatales y federales. Es decir, ya desde hace décadas, existe esta coordinación que ahora, bajo otros supuestos, se pretende reglamentar.

Por eso debe quedar claro, que la disfunción en la administración de la seguridad pública, tal y como lo han reconocido los responsables de dichas instituciones, es la que requiere ser atendida con mayor prontitud y especificidad. A la pregunta ¿en qué momento la delincuencia organizada se le puede considerar un riesgo para que afecte la seguridad interior? Incluso ¿qué instancias fallaron para llegar a semejante situación? De allí que la percepción en la discusión que hay en torno a la seguridad pública, no sea del todo profunda, incluyendo las políticas y programas aplicados por el gobierno federal.

Por otra parte y a nivel Constitucional, las FAs tienen como misión exclusiva el resguardo de la seguridad interior y defensa exterior de la Patria, que si bien eso no excluye a otras instituciones de la fuerza pública, no hay duda respecto de la preponderancia de aquéllas en esa misión. Así, son dos niveles incluyentes como responsabilidad de las FAs en este proceso de contención y reducción de los procesos desafiantes a la estabilidad del país: la seguridad interior y la defensa exterior.

• Respeto a los derechos humanos

Me permito citar el Artículo 5 de la Ley de Educación Militar del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de noviembre de 2005: “Los objetivos de la Educación Militar son los siguientes:…V. Fomentar el valor de la justicia, de la observancia de la ley y de la igualdad de los individuos ante ésta así como propiciar el conocimiento de los derechos humanos y el respeto de los mismos….”

Como es del dominio publico, todos los integrantes de la SDN, en este caso, pero también aplica tal cual al personal de la SMAR, el respeto a los derechos humanos atiende a una de las más recientes y relevantes incorporaciones al cuerpo de enseñanza y doctrina militar. Incluso, la creación al inicio de esta administración federal, de la Dirección General de Derechos Humanos en la SDN, se inscribe en esa tendencia de actualización indispensable.

De allí, que la preocupación en algunos círculos de debate, si bien del todo entendible, no considera estos aspectos relevantes y definitivos de la Doctrina Militar Mexicana, a propósito de las consideraciones a las garantías individuales y los referidos derechos humanos. Sobre este particular, en la carrera militar y para los concursos de promoción, el contar con expedientes impecables, en todas las áreas a evaluar, incluyendo el desempeño del elemento en operaciones y en despliegues, asegura al menos una regular supervisión de su desempeño en la aplicación legítima y oportuna de la fuerza del Estado, que él mismo representa.

En tanto el respeto a los derechos humanos, no queda claro qué significa entonces, de acuerdo con la Minuta comentada, en qué se traduciría o que implicaría la instauración de un estado de afectación a la seguridad interior, por lo que refiere a las hipotéticas restricciones a las garantías individuales. Ni una palabra hay al respecto. Si éste concepto de afectación… no es bien definido, será difícil en consecuencia, distribuir responsabilidades llegado el momento.

El considerar como un “problema a los derechos humanos” con las actividades que despliegan la FAs, evidencia hasta qué punto la responsabilidad no es compartida por los grupos sociales y por los ciudadanos mismos, en tanto la desarticulación de las condiciones de seguridad pública, también compete a cada mexicano y mexicana que conoce las bases de la convivencia pacífica. El riesgo para la democracia mexicana, más que encontrarse en cuestiones técnicas de la representación política, estriba en las condiciones de desigualdad social, la vulnerabilidad institucional ante el crimen y así, hasta los criterios con que se administra la justicia en México.

Por último, debe considerarse en la posible nueva LSN, la inclusión de la reciente reforma a la Constitución, una vez que ya fue sancionada por los mismos Congresos Locales, en materia precisamente de derechos humanos, para alcanzar así plena concordancia jurídica y política.

• Proceso para declarar la afectación a la seguridad interior.

El empleo del poder nacional, requiere, como ya se apuntó, de un proceso gradual de escalamiento del antagonismo al Estado mexicano. Los criterios deben estar sujetos a la jurisdicción y criterios autónomos del Poder Judicial de la Federación y del análisis de inteligencia que las áreas correspondientes hayan hecho respecto del evento o situación. De allí que para procesar las tensiones, sea necesario incluir un apartado específico sobre la seguridad interior y los procedimientos legales para conservarla y fortalecerla. Incluso, el regreso a la situación previa de paz social, demanda restructuraciones administrativas y de diseño de gobierno.

¿Qué dejaron de hacer las autoridades locales para que emergiera un problema que condujera a declarar una “afectación”? Precisar la Seguridad Nacional, la Seguridad Interior y la Defensa Exterior, son método-proceso que a su vez derivan en una articulación complementaria, en donde cada parte de la administración pública en el sentido de sus atribuciones, responde para tutelar los intereses del Estado mexicano a partir del cabal cumplimiento de sus misiones. Dejar desde el inicio de la redacción de la Minuta, la percepción de que desde cualquier parte de la geografía y en condiciones no explícitas que llevan a esa declaratoria, la consecuencia directa será la re concentración de facultades en general, en la Federación.

Por ejemplo, en lo que hace a la redacción del Art. 68 “La autoridad competente que considere que existe una afectación presentará la solicitud por escrito….”, sin duda está sintaxis es una fuente de confusión respecto de las responsabilidades que van de la autoridad local hasta la Federación. Al no considerarse el motivo o el proceso que lleve a la redacción de una petición de intervención federal en cuanto a una “afectación”. Debe precisarse qué criterios y procedimiento hay para conocer el agravamiento de la situación y en consecuencia convocar a las FAs.

Incluso en el siguiente artículo, el 69, el dilatado proceso para atender se entiende, una situación de verdadera gravedad ante las acechanzas de los antagonismos del Estado mexicano, resulta muy complejo poder actuar con los recursos legales e institucionales tal y como se planeta en el numeral del referido artículo. De nueva cuenta, si la decisión final va a ser la aplicación de una serie de medidas que llevan como principal responsable a las FAs, entonces –se infiere, que ¿Ya no será el Presidente de la República, Comandante Supremo, el responsable de las decisiones y acciones emprendidas?

De no tener la capacidad para eliminar el desafío del crimen organizado como lo tiene, no sería necesaria la participación del Ejército Mexicano, la Fuerza Aérea y la Armada de México; entonces, la cobertura jurídica en cuanto apoyo y tareas de coordinación con la autoridad civil, es que se demanda la actualización de un marco jurídico funcional. Por tanto la LSN, debiera especificar qué atribuciones tiene la administración pública, en el proceso de “declaración de afectación”. Incluso los servicios de inteligencia correspondientes deberán probar ante las instancias específicas, las evidencias de la fuerza y capacidad de desafío, en estricta referencia a la delincuencia organizada.

Por otra parte, en lo que hace a la Defensa Exterior, también se requiere un apartado en dónde se precisen su definición, características y responsabilidades de cada una de las partes de la Federación para conservarla.

• Conclusiones

Resulta muy importante considerar, una revisión a fondo de la redacción incluso de otros apartados no considerados en ese breve análisis. Por citar un ejemplo. En el artículo 3, “Para los efectos de esta ley, se entiende: I. Seguridad Nacional…f) La preservación del territorio nacional y de su población considerando su afectación general….”. No hay duda que la redacción correcta es: f) La preservación e integridad del territorio nacional y los mares patrimoniales…”. Esto debido a que la unidad, la naturaleza indivisible del territorio no puede ser considerado valor saturado. Por eso debe ser explícita y sin duda, esa afirmación soberana que a su vez se extiende al ejercicio exclusivo y patrimonial de nuestros mares. No hay una sola alusión a los 11 mil kilómetros de litorales y condiciones geopolíticas marítimas de México. Insólito.

Cabe reiterar, que la aplicación del “estado de afectación a la seguridad interior” debe conocer de un preciso proceso de escalamiento del problema para que se reclame su recurrencia. No hay criterios claros al respecto. Pero más atención debe poner en las condiciones bajo las cuales los integrantes de las FAs atienden a las instrucciones superiores en estricto apego a la naturaleza de la institucionalidad y la subordinación al mando. Es poco probable y aplicable, que la dispersión de las órdenes e instrucciones en cualquier situación, vaya a beneficiar el funcionamiento de las FAs.

Las posibles reformas a la LSN, pueden afectar el funcionamiento de las FAs de México. Este aspecto crucial de la institucionalidad del país, debe ser ponderado por el legislador al momento de decidir sobre otros temas y la relación con los aquí tratados tal como los derechos humanos.

Poner en el centro de los objetivos a mediano plazo, pero comenzando desde ahora, una transformación (la reforma como concepto parece limitado) a la institución policial y a los procedimientos para administrar la justicia, contribuiría mucho a retomar las atribuciones básicas de las instituciones cuya misión primaria es preservar la paz en condiciones de libertad y soberanía. No es un asunto retórico, se trata de la viabilidad y legitimidad del Estado mexicano.

Por último, si la participación de las FAs de México en la lucha contra la criminalidad organizada es a petición expresa de la autoridad civil, ésta misma se encuentra obligada a elaborar las condiciones legales y políticas, a la vez que incluir las medidas presupuestales apropiadas para atender un antagonismo, que puede afectar de forma notable la estabilidad del país a la vez que propiciar daños de consideración a la seguridad interior.

Cordialmente

Dr. Javier Oliva Posada